朱澤民︰地方虛編歲入 一開始就作假帳

星期專訪》朱澤民︰地方虛編歲入 一開始就作假帳

2015-05-18

記者鄭琪芳／專訪

苗栗縣財政危機日前浮上檯面，曾受財政部委託主持地方財政研究計畫的中華財政學會理事長、政大財政系副教授朱澤民認為，各縣市的預算書都是收支平衡，有些縣市卻說薪水發不出來，那是無恥，就是虛編歲入，一開始就準備作假帳。他說，苗栗虛編歲入的情況比較嚴重，且已持續多年，不僅縣府及議會有責任，上級機關也有縱容，建議中央從苗栗的補助款或統籌稅款提列一筆基金，強迫苗栗還債。

• 
  政大財政系副教授朱澤民（記者王敏為攝）

朱澤民指出，除了虛編預算，地方稅收占ＧＤＰ比率太低、稅基偏低及減免優惠太多、公共建設自償率不實等，也是地方財政不佳的原因；地方稅收不應侷限於財產稅，並應檢討財產稅減免優惠及擴大稅基。另外，建議地方政府引進「參與式預算」，先從小型工程開始，由民眾決定要不要做、成本如何分擔等，比較不會有「財政幻覺」。

苗栗虛編歲入 甚至占預算二成

問：最近苗栗縣陷入財政危機，甚至一度發不出薪水，何以至此？

答：苗栗有一個很詭異的現象，人民滿意度很高，財政卻滿困難的。問題在於，「公債法」規定發債金額不能超過歲出預算一定比率，為了避免超限，就把歲出做大，做大後要有歲入支應，就虛列補助收入或土增稅收入，因為土增稅是機會稅，會收多少很難說。苗栗一年歲出大約二百六十幾億元，卻曾有一年虛列補助收入四、五十億元的紀錄，約占預算的二成。

政府歲出可以大於歲入，差額用舉債或賒借彌補，最後預算書送出去，收支是平衡的。有些縣市說薪水發不出來，那是無恥！因為預算是平衡的，發不出薪水就是虛編歲入，結果補助款及土增稅收得不夠，就付不出來，所以一開始就準備作假帳。

很多縣市都有同樣的問題，只是苗栗比較嚴重，因為要表現政績，就把歲出弄得很大，歲入不夠就虛編。苗栗還有一個現象，大概每年十、十一月就會跟廠商講，若要付款快點來申請，晚來的話就沒了，所以工程款才會欠那麼多。

府會均有責任 中央縱容也不該

這件事縣府當然有責任，通過預算的議會也有責任，內政部、財政部、主計總處都有責任，甚至審計部、行政院都有縱容。這是大家共同的責任，大家明知道預算達不到，就要有一個措施去處理，即使當年不知道，隔年也應該知道，這種情況持續好多年了，責任在縣府及議會，縱容的是上級機關。

問：地方政府虛編預算無法處理嗎？如何預防第二個苗栗縣出現？

答：對！因為統籌稅款按公式分配，不能不給；一般補助款也有公式，一定要給；專案補助款若工程已經核准了，也不能不給。地方財政會有問題，經常門支出其實沒有增加很多，都是資本門擴張太大，一些不必要的工程。地方政府不是不能發債，但債務成長率要小於自有財源成長率，也就是說，借錢增加的速度，不能高於賺錢的能力。

目前台灣的公共建設應該是夠了，不要再搞很大的建設，最重要的是流量管制、國土綜合規劃及在地就業。公共建設太多，錢不夠，因為是資本門支出，可以發行公債，就這樣惡性循環下去。台灣的公共建設應該做承載量管制，不要再做很多建設，如果要做，要考慮自償性，收費還不夠自償的話，就不要做了。

現在很多自償性建設有作假的問題，地方首長先有目標，下面的人再去算自償率，算不出來的話，就把期限拉長，拉到一百年當然可以回收。我認為，公共建設的自償率最好由會計師簽證，才能算出真正的自償率。

引進參與式預算 從小型工程開始

另外，國外很多地方實施「參與式預算」，地方政府應該要做，有一些比較小的支出項目，透過參與式預算讓民眾決定要不要做、支出成本要怎麼分擔？現在的預算，在議會審查歲出的時候，往往沒有考慮到收入，財政學上叫做「財政幻覺」。參與式預算由民眾自己決定，就會考慮錢從哪裡來，就會比較省，比較不會有財政幻覺，可以由一些小型工程開始做起，範圍很大的不適合。

部分地方政府有一個不好的觀念，就是我沒錢中央要給我，給我之後就不要管我怎麼用，這是不對的。地方自治的根本概念是，民眾決定要花多少錢？花在哪些方面？一個是規模，一個是結構，決定要花多少錢後，中央按一定公式補助，剩下的就要自籌財源。

應從統籌款提列基金 強迫苗栗還債

問：地方政府不能宣告破產，但中央政府也無力督導，苗栗的問題應如何處理？

答：目前中央可以做的是，沒有改善就緩撥補助款，考核人家也不怕，改善計畫也是「貼在牆壁上」。另外，可逐年從苗栗的補助款或統籌稅款裡面提列一定比率當作基金，強迫苗栗還債，但要讓苗栗縣的法定義務支出可以維持。

地方政府不能破產，那就要節流，不要再放煙火了，我不認為放煙火可以創造經濟效益。另外，一些沒有效益的公共建設可以賣給民間經營，還有把一些財產拿去抵押或賣掉，拿去償還債務，先處理掉某些沒有必要的資產，再者也可跟債權人協商延長債務期限。

問：地方財政狀況不佳，除了虛編預算，財稅劃分是否也應檢討？

答：我國地方稅收占ＧＤＰ比重僅約二．一％，遠低於日本的七．五％、南韓的四．三％。傳統財政學認為，所得稅、消費稅是國稅，地方稅以財產稅為主，這是錯誤的觀念。美國有地方所得稅、地方消費稅；日本除了住民稅，對企業也會按資本額課稅。台灣的地方稅侷限於財產稅，我主張要課地方所得稅或地方消費稅，但難度很高。

地方稅收比率太低的另一原因，是財產稅減免優惠太多，例如醫療及宗教用地免地價稅，有些大型醫學中心每天車水馬龍，還要派警察維持交通，但免掉的地價稅有多少？有些宗教附設的醫院甚至連房屋稅也免了。地方稅是要分擔地方公共支出，醫院要回饋地方，如果連地價稅、房屋稅都不繳，怎麼回饋？

另外，財產稅稅基偏低，公告地價只有現值的二十％左右，房屋標準單價更是三十年沒有調。如果公共設施好、居住環境好，房價就比較高，應該多分擔公共支出的成本，現在不僅沒有分擔，有些人還可以減免。

問：各級政府潛藏債務已飆破十八兆元，加上法定債務及自償性債務等，總負債已逾廿五兆元；目前中央每年補貼各項年金就超過一千四百億元，且法定義務支出占七成，財政狀況是否也應檢討？

答：潛藏債務涉及年金改革問題，只要有二、三年的準備金，注意人口趨勢，配合調整費率等，是可以解決的，潛藏負債還不是真實的負債。現在年金制度沒有改革，就是行政首長的短視，因為他們認為，即使再做八年，問題也不會發生在他們任內。

目前中央財政狀況控管得還算不錯，但未來要落實「新的支出要有新的財源」。例如最近通過的「長照法」，有必要做的公共支出，沒有財源是不對的，長照一定要做，但要有新的財源，且要打破不能加稅的迷思。

◎朱澤民小檔案

現職：政治大學財政學系副教授、中華財政學會理事長

經歷：中央健保局總經理、環保署、衛生署顧問、台北市政府、台北縣政府顧問

研究領域：租稅理論與制度、財務行政

（記者鄭琪芳整理）