顏厥安 ／議會主義重塑中央政府體制

〈自由共和國〉顏厥安 ／議會主義重塑中央政府體制

2015-01-26

顏厥安 ／台大法律系教授、台灣守護民主平台監事

「民主平台」提出以「人權積極主義」及「重建議會主義」做為本次憲改以及第二次民主改革的觀念基礎。前者主張憲改應該重新擬定一份「新權利憲章」，強化人權保障機制，以做為廿一世紀台灣人權保障的規範基礎。那什麼是「議會主義」呢？

議會主義（parliamentarism）有多重意義。早期歷史上的議會主義，可以廣泛意指各種「集體」領導決策的體制，與「單一領袖」領導的「獨裁者」（dictatorship）對立。近代歐洲漸次開展的議會主義，始於國王權力的漸次削弱，首相與議會的權力提升。「民主化」更強化了後者的地位。此一發展導向出現「議會體系」之政府體制，政府的組成要獲得國會的支持，成員由國會議員擔任，政府首長（總理／首相）由國會選出，這就是當代「內閣制」的由來。因此，內閣制的外文名稱其實是「議會體系」制。

較寬鬆意義的「議會主義」不一定非限於內閣制，而是指由議會主導形成政策方向，進行政策辯論並作成決策。歐美的憲政體制是以「議會主義」為基礎，內閣制是「議會治理」。即使是美國總統制，也賦予國會很大的政策形成與決策空間，以及隨之而來的「政治責任」。「政黨」的出現，也是由議會內部的「多數／少數派」而來。

台灣日治時期的民主化運動，也以「台灣議會設置請願運動」為重要起始，還有一首《台灣議會設置請願歌》，倡議「給台灣人議會吧！」此一運動後來也往議會自治、台灣內閣，以及台灣憲法方向發展。雖然在日本帝國壓迫下，此一運動並未成功，但是，要說台灣民主化運動自始帶有一絲「議會主義」精神方向也不為過。

可惜在殖民以及威權政治傳統下，「議會主義」精神並未真正發揚成長。人民選舉出來的議員、立委，僅是「民意」代表，意思是：負責傳達民意給「統治者」（殖民總督或威權總統）的管道。議員與議會的政治地位遠遠低於行政權，甚至還要聽命於外造政黨的黨職人員。

統治者對支持者的民代，給予特定的利益（侍從體制）。而反對派的議員，則是針對統治者予以監督、批判或揭弊。但無論是哪一種，民意代表關心的焦點，都是「議會外」的行政權、政黨與統治者，並不真的在乎議會內部的辯論。政策也從來不是由「議會內」的意見來形成，而是由外部的行政權或外造政黨來主導。體制貶抑議會、輕視議員，當然養成其追逐私利或輕率不負責的作風態度，也造成民眾一般觀感對民代印象很差。

因此「重建議會主義」是指，讓國會的「公共」辯論與審議成為民主實踐主角，讓國會承擔政策形成與決策的權力及責任，而不是被動地配合行政權或杯葛其施政。更重要的是，讓人才進入國會，讓議會培養政治菁英與領袖。

基於重建台灣議會主義的觀念，本次的憲改，中央政府體制應優先考慮往「內閣制」（總統間接選舉）或「準內閣制」（總統直選），或者是國會也擁有強大決策能力與權力的「美國式總統制」方向修正。為了實踐議會主義，也應廢除割裂國會調查權的監察院，讓國會擁有完整調查權；並廢除考試院，讓考試權回歸行政權一環。

同樣重要的是，「政黨」體制也必須一併加以規範。憲法中應該明定「政黨」為承擔政治責任、履行公共任務的準公權力團體，應受到國家及人民的監督；內部運作應遵守民主原則，且不得擁有、投資或經營營利事業，或擁有與其任務顯不相當的財產。

蔡英文主席曾承諾要修改國會選制與席次，並說國會是國家政治權力中心；朱立倫主席則多次表示應該修改為內閣制。這些口頭表述值得肯定，但國民黨並沒有真的想放棄黨產，民進黨則要給總統「主動解散國會權」，讓人覺得內閣制有點幽浮，國會是權力中心有點虛矯。由多年來的實踐經驗及國民黨的現況可看出，這種以閣揆為擋箭牌的雙首長制，根本就是個多頭怪物，有了閣揆同意權就能修補嗎？多一項威脅國會的解散權，會讓總統更負責嗎？遊走在國會外的一位直轄市長、一位專職黨主席，為何會是權力中心？當大家擔心豬仔議員買票收賄時，難道沒有同時看出，在這種寡人總統制下，「尋租」空間何其巨大，權力禿鷹四處翱翔嗎？

終結「萬年國會」與國會全面改選，本是台灣第二波民主運動的重要成果，但很快就被「總統直選」的「爽感」給淹沒。議會主義沒有成長，直選總統倒是延續了利益交換、收買民代的威權政治遺緒。其後果除了國會地位低落，還產出了一位保外就醫，以及一位司法前景堪憂的總統。台灣人與其繼續寄望於單一民粹總統的「英明」，不如承襲台灣民主運動的歷史傳統，好好重建議會主義的精神與制度實踐，讓本次憲改真的成為台灣第二次民主化的關鍵一步。