美國“小政府”的悖論與迷思(黃湘 )

評論：美國“小政府”的悖論與迷思

黃湘

每

年2月，美國聯邦政府都會提出下一財年的財政預算案，然後都會在國會引發激烈的黨爭。

確實，近半個世紀以來，美國聯邦開支節節攀升。2013年的聯邦開支在調整通脹因素之後仍是1960年聯邦開支的五倍。與此同時，聯邦政府在近半個世紀裡新增了幾十個分支機構，例如國家環境保護局、國家大氣和海洋開發局、國際開發署、國土安全部等等。很多美國人覺得聯邦政府實在太“大”了，他們交的聯邦稅也太多了，而聯邦政府提供的公共服務並沒有達到他們的期望值，反而積弊叢生。因此，近年來每逢選舉，那些聲稱要嚴厲敲打聯邦政府、促使其成為“小政府”的候選人，總能贏得高支持率。

然而，美國聯邦公務員人數在近半個世紀以來並沒有怎麼 增加。2000年，小布什就任總統時，聯邦公務員人數約為180萬，和1960年肯尼迪就任總統時的人數持平。現在由於反恐、社會福利等方面的需要，聯邦公務員人數增至約為200萬，增幅也相當有限。從這個角度說，美國聯邦政府其實一直是“小政府”。

如何解釋財政“大政府”和公務員“小政府”之間的悖論？賓夕法尼亞大學政治學教授小約翰•迪伊烏裡奧（John J. DiIulio Jr）在2014年出版的《找回官僚》（Bring Back the Bureaucrats）一書中給出了答案。他指出，自從上世紀70年代以來，聯邦政府事實上變成了一個“乙方”主導的“大政府”。

迪伊烏裡奧估算，每年聯邦政府開支中約有5千億美元轉給營利性的政府項目承包商，其中3千億美元轉給五角大樓的國防承包商；約有7千億美元轉給各種免稅的非營利組織；這合起來大約佔到聯邦政府開支的三分之一。

從人數上看，上述“乙方”構成了一支龐大的“影子公務員”隊伍。例如，作為核心部門的國防部約有80萬名公務員 ，而其外包項目的全職員工人數約為70萬，其中很多是從事情報收集、技術培訓和後勤支援的私人軍事服務公司的雇員，相當於獨立於正規軍隊之外的專業雇傭軍。而在運輸部這種偏重民用事務的部門，其外包項目的全職員工人數是公務員人數的五倍。

現代政府不應當也不可能大包大攬，在很多情況下，將公共服務外包給私營部門，實屬合理而必要。問題在於，對於這些每年花掉約1.2萬億美元聯邦政府開支的“乙方”，美國社會的監管手段並沒有到位。不少營利性承包商樹大根深，早已吃定了政府關系，堪稱“紅頂商人”。不少非營利組織也是一邊享受免稅政策，一邊為商業公司介入政府項目舖路。

早在1961年，軍人出身的艾森豪威爾總統在辭職演說中，告誡美國社會要提防由部分國會議員、軍隊和私人企業由於相關的政經利益而緊密結成的“軍事工業復合體”。半個多世紀過去了，“軍事工業復合體”的幽靈一直在美國遊盪，但是公眾所了解的只是冰山一角。除了“軍事工業復合體”之外，美國還有“能源產業復合體”、“醫療產業復合體”等等，都是強大的利益集團，“尋常看不見，偶爾露崢嶸。”

迪伊烏裡奧指出，聯邦公務員體系內部的考績機制，往往要比政府對於營利性承包商和非營利組織這些“乙方”的監管更有效。美國公共行政國家學院（National Academy of Public Administration）和凱特林基金會（Kettering Foundation）在2011年的一項調研表明，那些由聯邦公務員直接負責的項目所獲得的評價，明顯高於外包給代理方負責的項目。原因在於，自從1883年《彭德爾頓法案》（Pendleton Civil Service Reform Act）確立了以“競爭考試、職務常任、政治中立”作為聯邦公務員制度的原則以來，美國建成了一支頗具專業素質的聯邦公務員隊伍，雖然近年來其水準有所下降，但是在吃政府項目的“乙方”那裡，人浮於事的情況往往更加嚴重。

一個著名案例就是美國全民醫保平台網站healthcare.gov的波折。奧巴馬政府將這項重要工程外包給了加拿大的CGI集團。衛生部由於人手不足，沒有為此項目專門雇傭一名全職的項目經理，而CGI集團雖然靠高明的營銷手段和深厚的政府人脈拿到項目，但其投入到該項目的資源與時間遠未達到其在項目申請書中所承諾的水平，把關的也是營銷部門而非技術部門，工程質量漏洞百出，結果導致2013年10月項目交付之後，網站很快癱瘓，奧巴馬政府不得不更換承包商重起爐灶，才使得其個人注冊購買醫保的平台功能在2014年4月上線，而中小企業的平台功能上線推遲到了2015年。整個項目的費用也比2013年初所估計的三億美元多出數倍。這起事故被共和黨人歸咎為“大政府”的低效無能，但實際上是由於政府監管沒有到位，如果衛生部當初能夠指派全職項目經理跟進這項工程，就不難及時發現問題，及時糾錯。

1965年，美國人口約為1.9億，聯邦公務員人數約為190萬，大約平均每100名美國人中有一名聯邦公務員，如果保持這個比例，今天超過3.1億人口的美國就需要大約310萬名聯邦公務員，比現在實際的聯邦公務員人數多出約110萬。加之今天聯邦政府增設了許多新部門，導致許多部門人手不足，很多項目都交付外包，對代理方又缺少有效監管和溝通。

迪伊烏裡奧的結論是：如果要讓聯邦政府成為真正的“小政府”，首先要“找回官僚”，增加上百萬名聯邦公務員。為了支付這些人的薪水和福利，聯邦政府每年大約要增加1千萬美元開支，而從吃政府項目的“乙方”那裡省下來的錢會遠遠超過這一數字。

事實上，美國運輸部已經從2014年8月開始籌劃，將其外包項目全職員工人數和公務員人數的比例從5比1逐漸降到1比1，其途徑不是立刻縮減外包項目──這在政治上很難做到，而是雇傭更多高技術水平的公務員，漸進改革。

然而，增加公務員人數只是“量”的改進，並不能解決 美國政治的深層次矛盾。“小政府”的涵義也不只是在“量”的層面，更重要的是分權與制衡。

自從建國伊始，美國社會就對權力的濫用充滿警惕，美國“三權分立”的政治制度是分權與制衡的典范，也是很多美國人津津樂道的制度優勢。可是，2014年出版的一部引起全球熱議的政治學著作卻大聲疾呼，美國人太迷信分權與制衡了，過猶不及，反而造成了今天美國的“政治衰敗”。這本書就是弗朗西斯•福山（Francis Fukuyama）出版了新著《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》（Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy）。

福山是舉世聞名的公共知識分子。1992年，步入不惑之年的他出版了《歷史終結和最後的人》（The End of History and the Last Man），引發全球熱議。他在那本書裡宣稱，冷戰的結束意味著人類歷史上的意識形態之爭走向終結，自由民主制度取得了最後的勝利。今天的福山依然相信，自由民主制度是人類文明的歸宿。但是他警告說，自由民主制度面臨巨大危險，原因在於許多民主國家的政府無法獨立於各種利益集團的操縱。

美國非但不是例外，而且問題尤為嚴重。福山指出，美國經濟依然充滿創造力，但是美國政府已經被許多非常強大的利益集團所左右，任何有可能妨礙某一特定利益集團的政策都會遭受巨大阻力，寸步難行。今天美國聯邦政府的問題不是過於強勢，而是過於脆弱。

在福山看來，聯邦政府脆弱的根本原因在於，理想中的分權和制衡在現實中變成了國會和法院對行政權的過多幹涉乃至篡權，結果為利益集團大開方便之門。在當今美國的政治環境中，一方面，國會議員為了爭取連任，對於提供政治獻金的金主幾乎有求必應，使得各種缺乏廣泛代表性但卻財力雄厚的利益集團可以操縱預算、稅收和立法，最高法院近年來不斷放寬對於政治獻金數額的限制，使利益輸送更加暢行無阻。另一方面，在許多民主國家由行政機構處理的事務，在美國逐漸被法院系統“司法化”，需要通過正式的法律訴訟來解決，導致程序復雜、成本昂貴的訴訟案件激增，而且執法標準不一，審理過程曠日持久，很容易讓利益集團高價雇傭的律師鑽空子。凡此種種，都使得聯邦政府運轉失靈，無法有效治理，陷入“政治衰敗”。

福山推崇歐洲民主國家普遍採用的議會制。議會制由多數黨組閣成立政府，不會出現美國常見的國會和白宮分屬兩黨的情況；在“議會至上”的原則下，基本可以避免行政機構職能被法院系統“司法化”；在議會制下，政黨有嚴格的組織紀律，對單個議員利益輸送起不了太大作用，而在美國，議員通常首先考慮金主訴求，其次才是本黨整體利益，只要對關鍵議員遊說成功，就可以推動或阻止某一項法案通過。

福山的分析是犀利的，但是他忽略了問題的另一個方面。美國聯邦政府運轉失靈，不只因為國會和法院對行政權的幹涉，也是由於白宮對內閣的奪權。

2010年，耶魯大學法學院教授布魯斯•阿克曼（Bruce Ackerman）出版了《美利堅共和國的衰落》（The Decline and Fall of the American Republic）。他在書中指出，按照美國傳統的政治架構，總統作為政府首腦，通過聯邦行政機構實施治理，具體而言就是內閣各部聽命於總統。而內閣各部部長由總統提名，在參議院批準之後方可就任，由此保証了國會對總統權利的制衡。但是自從“二戰”以後，總統開始在白宮建立“影子內閣”，由於除了白宮辦公廳主任之外的其他白宮官員的任命並不需要參議院的批準，因此這個“影子內閣”不受國會制衡。現在白宮官員的人數已經超過500，總統常常通過他們對內閣各部發號施令，或是繞過內閣各部實施治理。這對於議會制下的政府首腦來說是不可想象的。

美國歷史上的一個著名例子是，當尼克鬆派遣時任總統國家安全事務助理的基辛格秘密訪華時，國務卿羅傑斯對此竟然毫不知情。而從尼克鬆時代開始，白宮法律顧問辦公室日漸成為總統處理法律事務的主要決策團隊，總統在很多事情上都不和司法部商議，後者淪為執行機構。

美國的總統職位本來就存在內在張力。一方面，總統是某一政黨的成員，代表了擁護該政黨的選民的立場和利益；另一方面，總統又在法理上代表全體人民，而且是惟一可以在法理上代表全體人民的政府官員。長期以來，這一張力是通過聯邦公務員的“職務常任”和“政治中立”來緩解的。新總統固然要任命內閣各部的首腦，但是上屆政府的公務員基本留任，從而保証了治理的連續性和中立性。但是，在白宮的“影子內閣”凌駕於內閣各部的情況下，政治中立性不可避免地遭到破壞，總統職位日漸成為黨派選民的代表，而不是代表全體人民，這加劇了政壇的黨派對立。 以分權為制衡為宗旨的“三權分立”制度，結果卻導致國會、法院和白宮爭相擴權，尤其是給總統職位提供了巨大的擴權空間。

按照法國哲學家福柯（Michel Foucault）的觀點，權力是一種關系，是一種結構性的活動，永遠處於流動的過程中，在無數個點上體現出來，具有不確定性。而傳統的政治理論則將權力當成一種物品，擁有權力就像是擁有一件物品，分權也就像是分割一件物品。那種機械的分權所導致的最終結果，就是讓權力在許多點上流失，但是卻流向少數中心節點。在美國的政治架構中，總統職位就是這樣的中心節點。因此，“弱”行政機構反而會造就“強”總統。

“小政府”不等於“弱政府”，分權與制衡也不等於過度幹涉乃至篡權。要防止利益集團尋租和一人獨大，需要復雜而艱巨的制度建設， 其中一個重要環節是建立自主、健全而負責任的政府部門，受民意監督但不被打著“民意”旗號的力量掣肘。對於發展中國家來說，這首先要求建立符合現代國家標準的公務員體系。。