震災捐款流向何處？(夏傳位 2012)

震災捐款流向何處？


作者：夏傳位 2012-06-25 天下雜誌230期


九二一震災後，民間捐款高達三百七十五億元， 迄今尚有一百二十四億元未加以運用。 這些捐款流向何處？由誰監督？政府扮演什麼角色？ 都需要全民共同來關心。

還記得去年九月地震剛發生時，民眾踴躍捐輸的情景嗎？當時民眾趕在政府前面，一車車的物資往災區送，廣播電台成了緊急聯絡中心，熱心人士將大筆鈔票塞在鄉長手中，掉頭就走……。

　台灣民眾的善心極為驚人，根據「九二一震災重建基金會」監督委員馮燕的說法，民眾在震災的前兩個月，即已捐獻超過二百億元，「爆發力十足」。

　從內政部《日本阪神大地震住宅對策與捐款分配之概述》的資料計算，與日本阪神大地震的民間愛心相比，台灣平均每人的捐款數目是日本人的四•四倍，每一位災民所獲的捐款是日本災民的三倍。

　地震即將屆滿一年，到底民間捐款有多少？用到哪裡去？誰在監督？都是人們極為關心的話題。「全國民間災後重建聯盟」（簡稱全盟）執行長謝國興即認為，是否善加監督這筆錢的運用，關係著下一次民眾掏錢出來捐獻的意願。



中央政府責任太少



　全盟耗費半年時間，追蹤民間捐款的總數與流向，最近終於有全面且較為清楚的輪廓。根據全盟的資料，截至今年五月二十九日為止，民間捐款總數約三七五億元（實際金額應當超過這個數目），已經使用的金額（包括使用中、已指定用途）為一九○億元，目前尚可運用的金額約為一二四億元（見表一）。

　金錢的大致流向，從表二可知，捐入民間募款帳戶及各縣市政府的款項，有很大部分又再轉捐中央政府（最後進入九二一震災重建基金會），或轉捐災區的縣市政府。







　由於民間已用掉大部分捐款或轉捐政府單位，所以捐款的使用效率，已經和政府的行政效率綁在一起。

　綜合各方意見，目前民間捐款使用最大的問題是：

　一、什麼錢該由中央政府編列預算支出，什麼錢該動用民間捐款，定位不清。這反映中央政府過去承擔重建任務的份量過少，也沒有整體性的規劃。

　二、民間募款團體和地方政府也亂成一團，很多單位只知募款，不知道怎麼使用。

　三、在鄉鎮公所，地方派系共治、分贓的舊有運作模式，主導了民間捐款的使用方式。

　民間捐款應該用在哪裡？這跟政府應該扮演什麼角色息息相關。舉日本與美國為例，中央政府在重大災害中一定扛起絕大部分的責任，民間捐款只用在應急的項目上。

　譬如在經建會《美國對重大災害重建之財務支援措施》考察報告中，就清楚說明，美國法律明文規定，「聯邦援助數額應不少於總費用的七五％」。

　政府負擔了多少救災經費？根據舊政府時代主計處於去年十一月（總統大選白熱化前夕）最後一次發布的新聞稿，政府總共撥付了二五六億元，比民間捐款還少！

　東海大學社工系教授陳宇嘉也認為，民間捐款應該用在緊急救難、弱勢救助方面，長期重建應該是政府的事。

　日本阪神大地震的民間捐款，就統籌運用在死亡、重傷者的慰問金；全倒半倒的慰助；需要援助家庭的激勵金及受災兒童的教育補助上。

　或許是台灣民間團體太有效率，也或許是民間太不信任政府，以致於民間捐款取代了相當部分的政府職能。以全盟監督的二一三個民間募款機構為例，金額使用最多在學校重建，其次在蓋組合屋（見表三），這兩項工作似乎都應是政府的責任。

　既然中央政府沒有做好火車頭的工作，各級政府在使用民間捐款上，就變成「各有一把號，各吹各的調」，「長期的協調性、合作性不足，共識難以達成，」馮燕如此觀察。

　首先是「九二一震災重建基金會」這個半官方組織的情形。過去它只開放給各中央部會申請，連受災縣市都沒有提案的權力。

　這種由上而下的官僚運作方式，造成規劃粗糙、資源浪費。例如內政部社會司要申請經費，它告知災區各縣市政府，一個星期內提報計劃上來，每個計劃上限一百萬。

　縣市政府在匆忙之下，案子草率決定；每個計劃受限於任意決定的經費上限，一次只能針對一個項目（如單親、身心障礙、老人……），嚴重切割災民的整體需要。

　基金會在新任執行長謝志誠上台之後，可能有新的面貌。日後不僅要由被動申請，改為主動規劃的方式，而且每一個民間團體都可以提出申請；過去已經通過的案子，也要重新檢討。

除此之外，各級政府收受多少民間捐款？如何使用？不僅標準不一，各憑心證，還幾乎成為爾虞我詐的政治角力。



口袋有錢還叫窮



　譬如每一級政府雖然口袋都留有民間捐的私房錢，但大家都向上級政府叫窮，想先用外援，自己的資源留到最後才用，放在銀行先生利息。在這樣的心態下，緊急時的必要周轉往往被耽擱。

　縣市政府不知道鄉鎮公所有多少捐款，鄉鎮公所也不理縣市政府。在這種情況下，「縣市政府也直接跳過鄉鎮公所，直接補助樁腳和個人，」全盟執行長謝國興觀察。

　於是，各筆捐款流向？有沒有重複運用？是否真正契合需要？沒有一個整體圖像，也沒有追蹤考核。

　例如，埔里鎮提供給全盟的帳目，就極為不清。帳目中牽涉一筆屏東縣政府的指定捐款，用在臨時辦公室的修繕與購買設備上。在該鎮鎮長接受記者訪問中、及其提供給全盟的資料，都未將這筆約六○○萬的捐款包括在「已使用金額」部分。然而，記者向屏東縣政府查詢，這筆錢不僅早已用完，而且單據都已核銷。「埔里鎮完全沒有提供細目給我們，」謝國興說：「所以我們也無法判定內情。」



大筆民間捐款未動用



　照理說，內政部是民間捐款的主管單位，負有監督之責。但內政部之前公布的捐款數額，比全盟公布的還短少一○○億。

　震災發生迄今將近一年，根據全盟調查，目前仍有近半數的災區鄉鎮公所，完全未使用民間捐款，原因可能是欠缺規劃能力，先留著、先跟上級要錢；也可能是謹慎小心，避免滋生爭議。

　譬如豐原市、太平市、石岡鄉、竹山鎮、國姓鄉、集集鎮，都各留有從一千萬到七千萬不等的民間捐款，絲毫未動用。

　很少人注意，非災區（或災情輕微）的縣市政府手中，也握有一筆為數可觀的民間捐款，總數約有十六億。這筆錢的管理鬆緊不一：有些透過議會監督（如高雄縣），有些成立管理委員會處理，有些僅放在社會科的「社會救濟專戶」當中（包括台東縣、台中市、彰化縣、基隆市，台南市），只要縣市長簽准即可動用。

　隨著時間流逝，人們的記憶逐漸淡忘，這筆捐款最後的下場會如何？「賀伯風災的捐款，到現在都還沒用完！」許多學者異口同聲指出。



地方派系拚命分贓



　最糟糕的是，民間捐款到了最基層，還是透過傳統的地方派系分贓模式在運作。

　台中縣某鄉鎮是典型的案例。該鎮長在接受採訪時透露，一部分捐款的花用方式是「每位鎮代分五十萬，總共十三名鎮代，分出去六五○萬。」

　這些分出去的錢，只要不做工程，報回來的單據跟地震活動有關，公所就接受。「里上這樣要求，我也沒辦法，鎮代也有他們選區的壓力嘛，」鎮長無奈地說。

　該鎮提供給全盟的「捐款徵信表」，看起來乾乾淨淨，並無問題，但經鎮長逐項解說之後，內幕逐一曝光。

　譬如某鎮代辦理彩繪元宵活動，即可報銷二十五萬元；另一鎮代辦理「九二一謝神活動」，剛好五十萬報銷；鎮代主席辦「心靈重建聯歡會」額度更高，達八十九萬元。但地方上自助團體辦社區報，都是自掏腰包，向公所申請補助全無回應。

　或許有人反駁，交由鎮代根據選區選民的需求使用，也是一種處理方式，總比完全不用要好。但其中使用的標準何在？

　原本民間捐款的美意是用在緊急需求上，補政府的不足。但最弱勢災民的需要，不僅政府沒有回應，連民間捐款也往往使不上力（因為操在地方政府手上）。



弱勢災民的需要未獲重視



　譬如山區原住民一直要求買水塔、接水電、找水源（被地震破壞而位移）；鄉間仍有災民住帳篷、搭木條屋，這些問題只要區區幾十萬元就能解決。

　但從地方政府眼光來看，這卻是「非法搭建組合屋的需求」，始終不聞不問。「這是中央法規訂得不符現實，除非法規簡化，彈性處理，我們也沒辦法，」台中縣計劃室主任唐雲騰無奈地說。

　又如最近連續豪大雨，災區土石流橫行，每每險象環生。但許多地區的緊急避難系統，如通訊設備、安置地、醫療站等，卻付之闕如。

　目前尚可運用的一二四億元捐款，大部分都掌握在官方或半官方機構手中。其實新政府有很好的機會善加利用這筆捐款，唯有善用這筆款項，才不會澆熄台灣民眾可貴的愛心。

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