王健壯專欄：舉國竟無人能制金溥聰
王健壯 2014年06月19日 05:53
再談金溥聰「視察」情報機關的爭議。上篇專欄，從法律談；這篇，從政治談。
全世界凡設有類似國安會這種組織的，不論它的名字叫什麼，在性質上它都是「影子機關」（shadow agency）。它的幕僚長，也不管叫什麼名字，做的都是「幕後」（offstage）工作。
亦即，「影子」與「幕後」，既是描述國安會「機關權力」特性的兩個關鍵詞，也是描述國安會幕僚長「職務權力」特性的關鍵詞。
但「影子」與「幕後」，只是組織理論上的通則，實務上，各國都出現過與通則相違的特例。這些特例國安會，不但不是影子，而且是巨大的實體；幕僚長也從幕後跳到台前，以國安事務主角自居。
何以致此？原因有二：與總統跟幕僚長的關係有關，也與總統對國安會的角色期待有關。
以美國為例。雷根的首任國安顧問艾倫（Richard Allen），被認為是史上權力最小的顧問，小到他竟然無權直接面見總統，小到國安會的影子也像個「墨水般的小黑點」。原因就是：他並非雷根的決策核心親信。
但在同樣職位上，季辛吉卻被公認是史上權力最大的國安顧問。他既是國安政策的首席規畫者，也是首席執行者；不僅國務卿與國防部長變成他的影子，總統亦然。而且，他也是國安政策的首席發言人，媒體曝光率高到讓他猶如名流。原因就是：尼克森信任他，更需要他。
由此可知，國安會的機關權力，或國安會幕僚長的職務權力，在「正式權力」外，另有「非正式權力」，而非正式權力通常來自總統的授權（或放任）。換句話說，總統可讓國安會幕僚長權力大如暴發戶，也可讓他權力小如三級貧戶。
政治學者常把國安會幕僚長形容為courtier（內臣），把閣員形容為baron（外臣）。而內臣之所以有權，是因為他們擁有外臣所無的非正式權力；而非正式權力之所以擁有，則是因為內臣有「接近（總統）的權力」，也經常「有總統的耳朵」。例如，美國國安會辦公室在白宮西廂，又與總統朝夕相處；而國務卿卻在「霧底洞」（foggy bottom）辦公，有事才能求見總統。
但正式權力有法律可予以規範，非正式權力卻不受法律節制。而且，權力本來就有自我擴張的特性，內臣一旦擁有非正式權力後，其結果就只可能自我擴權，絕不會自我削權。美國國安會歷史上，有國安顧問無限擴權如季辛吉的例子，也有國安會幕僚違法濫權如諾斯上校（Oliver North）的例子，雷根任內爆發的「伊朗／尼加拉瓜軍售醜聞」，就是國安會非正式權力膨脹到完全不受節制的後果。
回頭談金溥聰。馬英九信任他、需要他的程度，猶勝於尼克森之於季辛吉。再就他與總統的權力關係而言，他更是內臣中的內臣，親信中的親信。因此，他擁有非正式權力的可能性，也非任何其他國安會秘書長所可比擬。亦即，與做過同樣職位的其他人相比，馬英九對他的授權（或放任）可能較大，而他個人擴權的企圖也可能較強。
但也唯其如此，金溥聰比其他歷任國安會秘書長，更應謹守權力行使分際，否則，稍有逾越，即可能引發非議。比方說，他若自認了解情報機關業務，是他職責所在，也是他的職務權力之一，那麼，府內開會即可，何必非大陣仗到府外視察不可？難道「出巡」才足以彰顯他的權力正當性？但捨幕後而選台前，依慣例而不惜違法，以致惹人非議，這是典型的權力大頭病。
再換個角度，亦可檢視金溥聰的非正式權力到底有多大。政客因涉嫌擴權而被輿論批評，本能反應當然都會辯駁澄清。但自金溥聰因視察而引發爭議後，國安局、警政署、國防部與國民黨中央，卻在一連數天內數次發新聞稿甚至召開記者會駁斥媒體，幾乎到了黨政軍特集體總動員聲援他的地步；試問：若非金溥聰，哪個政客可享此特權待遇？這樣的特權待遇，也正足以證明他的非正式權力究竟有多大。
更可笑的是，國安局還引了一大堆法令，企圖合法化金溥聰對情報機關運作「具有一定參與職權」。但總共三十三條條文的《國家情報工作法》、總共十五條條文的《反制間諜工作辦法》，從頭到尾並無一字一詞與國安會秘書長有關，遑論與他的「參與職權」有關。可見，國安局是在拿法令唬人。至於國安局揚言「保留法律追訴權」，更是拿訴訟嚇人，難道國安局不知，金溥聰視察乃是可受公評之事，何告之有？
馬英九若真如他自己所說一向守憲依法，那就該要求金溥聰謹守職務權力，同時更應節制他的非正式權力，否則，結果必然是愛之適足以害之。
但金溥聰在輿論皆曰不宜的批評聲浪中，仍然執意視察海巡署，可見連馬英九也管不了他。現在唯一能制他的機關只剩下立法院，而法源則是《國家安全會議組織法》第八條：「國家安全會議及其所屬國家安全局應受立法院之監督」。過去，國安會秘書長一向以「慣例」為藉口，拒絕列席立院，但立委這次卻必須依法打破這種違法慣例，並進而依法杜絕國安會秘書長違法視察情報機關的慣例。
否則，舉國竟無一人可以制止金溥聰？
＊作者為世新大學客座教授
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