民營化還是財團化？國營事業轉民營背後無形的手
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發佈於 12 月 29, 2014
年關將近，國營事業的年終獎金成為民眾的話題焦點。在國際油價下跌的時刻，中油對油價的調幅並不符合國人期待，又傳出員工可領取高額年終，令辛苦工作的勞工們氣憤不平。每當談及國營事業時，人們常持有低效率、員工績效差、價格跟不上市場等負面評價，中油也遭受此類批評。自2000年起，台塑石化開始量產，中油面臨競爭，但每年仍能維持一定的盈餘。每當國際油價波動，政府為穩定物價，時常要求中油抑制油價漲幅。面對市場競爭與凍漲所犧牲的獲利，中油公司的財務表現漸趨不理想。
中油在高雄的煉油廠。（來源：高雄市政府都發局網站）
政府在面對中油的困境，提出的因應方案，是透過釋股來民營化，讓投資人挹注資金去彌補虧損。營運不善的國營企業民營化，藉由市場競爭來提高績效與服務品質，聽起來是滿正當的一件事。但是在了解國營事業史與政府管理的績效後，值得我們重新思考民營化的利與弊。
國營專賣制度：台灣被人掌握的經濟命脈
1897年，民政長官後藤新平首倡鴉片專賣制，這是台灣國營事業的濫觴。隨後新式工業開始在台灣建立，日本人將專賣的項目擴大到10項。台灣總督府所建立的工業生產與專賣制度，目的是確保穩定的財源與榨取物產，但在政府的控管與經營下，各種民生與工業製品在台灣的產量與價格均維持在充足的水平。
在日本投降之後，台灣依照麥克阿瑟將軍的指令，交由蔣介石的國民政府來代管。日本人在台灣留下的國營企業與私人公司，全部由行政長官公署接收。當時的台灣有統一的鐵路與通訊系統、產能豐沛的工廠與田野、便利的電力與水利設施，以及管理嚴謹的專賣產業。這座富庶的島嶼，很不幸的交由貪官汙吏給治理。出任行政長官公署的各部長的國民黨高官們，利用其影響力，私吞農工業成品，再走私到中國大陸或在台灣本地以高價販售，賺取暴利。
以礦業為例，政府規定礦產要透過政府的工礦處買賣，台灣的煤礦商希望能簽訂合約，以確保一定比率的利潤。但陳儀的親信立刻用賤價把礦產售給其他政府部門，營造出虛構的交易價格，再付給依照比率計算的極低利潤給台灣人。政府再設法偷運這些煤礦到上海以高價出售，獲取其中的價差。
類似的經濟剝削事件層出不窮。中國官員組織國家資源委員會，與私人財團共同將日人留下的重要產業如發電廠、糖廠、化肥廠、紙廠、鹽場等全部網羅。台灣的產業在經過「中國式經營」後，產值急遽萎縮，工業產出也沒有帶給台灣人好處，全都肥了國民黨官員。依據當時聯合國救濟總署的統計，以1937年的物價指數為基價100，日本投降不久的1945年11月是3323，但在國府統治2年後的1947年1月已高漲至21058。製造業在戰前雇用約四到五萬人，然而戰後兩年內卻雇用不到五千人。而台灣最著名的製糖工業，在政府的剝削政策影響下，其產量也大幅減少：從1939年的140萬噸銳減成1947年的3萬噸，差不多是清治時期的產量。(註1)
披著民營外皮的獨佔財閥
國民政府在國營產業的作為，讓戰後台灣的生產水準衰退半世紀，進而引發社會動盪。數十年後，台灣的工業在美援與重新建設後已逐漸恢復。約1990年代起，國營事業開始轉為民營。但在複雜的管理與經濟術語堆疊下，大眾難以深入了解這些民營化企業的成效。政府與財團頻頻推促民營化腳步，勤奮的反而啟人疑竇。我們來看實際的案例：中鋼公司。
在1989年行政院公布的「公營事業民營化政策」中，中鋼是第一波優先對象之一，並在同年4月開始釋股，直到1995年完成民營化。民營化後，中鋼的獲利與營運皆穩定成長，但實際上已成為財團的俎上肉。當中鋼正準備進行第六次釋股時，原本由外商美林證券簽約經銷，但在前一年立法院與經濟聯席會卻突然決議要轉為國內券商經銷，對象是威京集團的京華證券。這家券商才剛利用承銷之便，取得特定人出席股東會委託書，控制了中工與中石化兩家的經營權。
國營會後與京華證券簽約，欲將中鋼的25%股票全部釋出，扣除保留給給員工的股數，剩下的部分僅28%開放給大眾，其餘72%均交由特定對象銷售。也就是說，京華證券可循中石化模式再次掌握中鋼的股權，而當時中工與中石化在被財團掌握之後，員工裁員與減薪的事件才發生不久。
為了避免慘劇再次發生，工會動員群眾抗爭，並在中鋼老總趙耀東先生的奔走下，最後由立委丁守中在立法院提出質詢，引起社會關注。最後在各界的輿論壓力下，迫使經濟部將72%的股份改為一般大眾優先承購。(註2)
民營化利弊的省思
或許會有人指出，中鋼公司在民營化後績效表現不差，為何中油就不能民營化？筆者認為，將中油與其他國營事業如中鋼、中華電信等一併比較，不能充份反應出現實。中油公司時常得負擔政府的政策性任務，配合物價來調整油價，其餘國營企業較少有負擔此任務。因此，中油公司若以民間企業的標準比較，營運績效必然無法完全發揮。
當股份為民間投資人掌握時，獲利至上的營運方針將成為民營公司的首要，政策的配合就不會是公司董事所優先考量。於是，當面臨國際油價的浮動，以獲利為目標的企業必然會跟著調升油價，如此一來苦的還是老百姓。
近年來中共不斷透過經濟統戰，以商逼政的企圖已十分明顯，不論是服貿或者自經區，馬政府想大開台灣之門來迎接中國資本的表現歷歷在目。不禁讓人聯想到半世紀前被財團與貪官運往中國大陸「反共救國」的產品，造成台灣島內民生與經濟制度的崩潰。考量到外國資本入主民生產業帶來的衝擊，其持股的比例與管制條例必須妥善規劃。
參考險遭財團壟斷的中鋼之案例，影響民生巨大的中油公司，其民營化應當有健全的配套措施與管制，釋股的程序必須要謹慎。從2008年蔡衍明入主中時的經驗，時至今日我們不難發現，被財團與中資主掌的媒體集團表現是如何的失能。同樣的事件發生在攸關民生的中油、台電上，顯然是弊大於利。
提升國營事業的績效，民營化並非萬靈丹。中油公司所遭遇的批評，其實可以透過各種方案改善。如將油價成本透明化，讓民眾了解油價漲跌的原因；徹底執行考績，以杜絕空領高薪並提升效率；將非核心業務外包，節省成本並落實企業化管理。倘若經各界評估，民營化勢在必行，也應該經過完善的說明會與制度，讓社會大眾能清楚了解民營化的流程，防範官商勾結對社會造成的危害。
註1：此處的數據主要參考為吳聰敏先生的研究<台灣戰後的惡性物價膨脹>。以及葛智超《被出賣的台灣》一書。關於台灣糖業遭受的國民政府的剝削，可參考吳聰敏先生另一篇研究<1945-1949年國民政府對台灣的經濟政策>第4章。
註2：詳細的數據參考<中油民營化風險評估報告(摘要版)>
註2：詳細的數據參考<中油民營化風險評估報告(摘要版)>
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