中國養老金改革可參考加拿大經驗
常紅曉：加拿大1997年養老金改革直面挑戰，嚴格的精算平衡制度，設立獨立、單一目標的投資機構等舉措，值得中國學習。
3月28日，中國官方發布“十三五”養老規劃。主管養老保險的人社部養老保險司副司長賈江表示，截至2016年底，中國60歲以上人口達2.3億人，佔總人口的16.7%，2.8個就業者養1個老人；2050年， 1.3個就業者養1個老人。這位官員表示，“十三五”期間，中國將嚴控提前退休，確保“養老基金長期平衡”。
中國近年來老齡化加速發展，早已“未富先老”。最大的問題就是，政府主導的養老體系當期已入不敷出，中西部和東北不少省份養老金積累已耗盡，需要財政輸血才能確保發放。與此同時，公眾對養老保險信心不足，反對延遲退休者眾多。
問題更嚴重的是，中國企業的養老繳費比重很高，多年來一直佔企業工資總額的20%，職工月工資的8%。如此高費率世上少有，但效率卻很低。畸高的養老費率打擊了企業的發展，打擊了就業；加上缺乏投資增值渠道，養老基金潛在虧損嚴重，缺口逐年增加。
出路何在？無非是兩個：一是延期退休、適當降低養老金、養老基金實行全國統籌；二是增加投資收益，並鼓勵更多年輕人加入養老金體系。第三個選擇是劃轉國有資本或國有股權，增加養老基金儲備，同時增加財政補貼。但增加補貼空間並不大。
道理很清楚，做起來並不容易。目前，減低養老待遇很難獲公眾認同，而且職工退休金與公務員相比還很低；其他方面，推進也不容易。儘管中國政府決定，自2016年5月起，把養老保險費率降1%，但延遲退休仍然按兵不動、行動遲緩。
更重要的是，官方預期的東部和中西部養老金全國統籌仍然遭遇巨大的阻力。不過，這也很正常。所謂“全國統籌”，其實是“抽肥補瘦”，東部省份得拿出部分錢，分給中西部或東北省份。這是社保利益格局的調整，必然要討價還價。
在這方面，國際經驗可資參考。加拿大“1997年養老金改革”是個很好的先例。2月20日，北京金融街開了研討會。會上，中國人社部、加拿大養老金投資公司、社保基金理事會等專業人士就養老保險改革深入研討。一本剛剛出版、譯名為《拯救未來》的書描繪了加拿大1997年養老金改革的歷史畫捲和經驗教訓。
中國社保基金理事長、前財政部長樓繼偉為該書做序。他指出：“中國的社會養老保險體係是高度碎片化的，公平性和可持續性都不足，效率也比較低。”更重要的是，2013年前中國社保體系一直缺乏精算平衡概念；而過多強調收入再分配性質，可能與強制性社會養老保險的多繳多得、長繳長得原則相衝突。
堪稱樣本的加拿大養老金計劃（CPP）始於1966年，覆蓋加拿大所有18歲至70歲、有工作收入的僱員和自僱者。退休金約為平均最高繳費基數的25%。這個比例並不高，是因為，所有加拿大老年人還享受普惠式的養老保障計劃和收入補貼計劃：前者待遇相當於平均工資的14%，後者則對收入微薄的老年人給予更多補貼。後兩者來源於財政補貼，並不與繳費掛鉤。
加拿大1997年養老金改革堪稱改革的典範。經過富有遠見的製度性改革，目前這個覆蓋加拿大1800萬人的養老金體系運行良好：基金在未來數十年內將穩步增長，近年來投資收益率達10%左右；2016年，月退休金最高超過1200加元；改革後，養老繳費率合計為9.9%，並長期保持穩定；該計劃直到2100年前可實現精算平衡。
反觀中國，養老繳費率高達28%，比加拿大的9.9%高兩倍，但已入不敷出，而且區域差距非常大，長期看難以為繼。這是因為，中國承諾的養老金待遇比加拿大的25%高不少，且缺乏普惠式養老金。同時中國養老金也很少投資，收益率更低。
截至2016年12月31日，加拿大養老金計劃（CPP）資產總額達到2981億加元；2013年發布的精算報告顯示，該計劃以9.9%的繳費率可確保未來75年的養老待遇；到2023年才需要提取投資收益去支付養老金。也就是說，目前養老繳費收入還大於支出。從某種程度上說，改革讓加拿大養老金計劃實現了可持續發展。
1997年改革前，加拿大養老金計劃與中國有點類似：養老保險費率從最初的3.6%升至1996年的5.6%；到1990年代初，該基金已難以持續。據精算報告估計，如果不根本改革，2004年該基金將耗盡；或者，繳費率須逐年提高，2030年將升到14%。
但是，年輕一代退休後能領養老金將遠低於繳費。如此結果，將嚴重打擊企業發展和就業，並被年輕一代抵製或拋棄。這就逼迫聯邦和各省政治家改革現行養老金體系。這是一場可能失敗的戰鬥。但幸運的是，該計劃最後竟然通過並被實施。
加拿大是聯邦制國家。此項改革由加拿大財政部主導。經過中央和地方漫長、激烈的爭論和談判，改革方案最終獲得聯邦和三分之二的省份通過，且批准方案的省份人口也超過全國的三分之二。改革的難度超過了“修憲”。而談判的過程，在由加拿大資深記者布魯斯•利特爾撰寫的《拯救未來》一書中描述非常詳盡。
這本近350頁的書，可謂中國養老金改革的“鏡像版”，值得所有關心或從事社保改革和研究的人細讀。當然，中國職工養老體系覆蓋了3.7億人；城鄉居民養老保險覆蓋超過5億人。就規模而言，都遠大於加拿大的1800萬人。或正因此，加上諸多體制和政策約束，中國養老保險改革難度更大、矛盾更突出。
改革一個覆蓋8億多人的養老保險體系，是人類前所未有的試驗，其難度和復雜性非同一般。但是，正是因為中國養老保險體系改革“史無前例”，更需要藉鑑先進國家的經驗教訓。加拿大“1997年養老金改革”能給中國提供諸多靈感。
加拿大養老金改革以精算平衡為核心。1997年改革前，就定期公佈養老金精算報告，告知公眾：當時的養老保險體系存在什麼問題，何時會出現風險，出現哪些風險？有哪些可選的解決方案，利弊分別是什麼？如果不改革，代價將是什麼？這個均向社會公開，並在中央和省級政府層面、議會和公眾層面，經過激烈的爭論和廣泛的討論。這是達成共識的基礎。但是，中國養老金精算制度起步晚，只有數年，人才儲備也少，全國僅有600餘人；報告還對公眾保密，僅供內部參考。
更值得中國學習的是，社會養老基金應單目標地獨立投資。加拿大案例告訴中國，養老金投資機構執行單一目標非常重要。如果總要其支持國家和地區經濟發展目標，而非追求養老金資產的最大化增值，可能導致養老金投資機構顧此失彼，甚至背離“初心”。而中國社保基金理事會目前就面臨類似問題。
為養老保險可持續，加拿大聯邦財政部與各省談判，最終取得一致，1998年成立獨立的養老基金投資公司，並建立了養老基金理事會（CPPI B）；經過理事會的充分授權，由專業團隊市場化運作公共賬戶積累資金，在全球範圍內配置資產；一方面，打破海外投資比例限制；另一方面，也不必配合加拿大聯邦和各省政府的經濟發展計劃。
經過1997年的改革，加拿大養老基金投資公司現已躋身全球十大養老金投資機構。專業投資團隊領取市場化薪酬，唯一的目標就是在管控風險的前提下，實現基金投資收益最大化。據該機構2016年報告，現有員工1266人，在多倫多、倫敦、香港等設立了七個辦公室，外國資產佔資產總額的81%。
按照中國財政部長樓繼偉的評價，加拿大養老基金投資公司成立近20年來，以不足1%的管理成本，獲得年化淨收益6%的不凡業績。這表明，該基金的管理運作良好，效率較高，不僅跑贏了消費物價指數，還挺過了2008年金融危機，更彌補了改革之初基金精算的收支缺口。
或正因此，2015年10月，加拿大自由黨勝選後，於2016年6月通過了“溫哥華協議”，決定在增加繳費基數（比原來增加14%）的基礎上，把養老金占平均工資的比例從原有的25%提高至33%。年養老待遇上限將從2016年的1.37萬加元升至最終的2.06萬加元（數十年後的折現值）。CPP改革的故事還將持續。
當然，加拿大1997年養老金改革並非十全十美，也未如專家最初建議的那麼徹底，將來的運營和管理也面臨新的挑戰；但是，直面挑戰和問題、善於與公眾溝通、嚴格精算平衡制度並公開報告、設立獨立、單一目標的投資機構等方面，確實值得中國學習和借鑒。
（注：作者為資深媒體人，微信公眾號“常識talk”。本文僅代表作者個人觀點。責編郵箱bo.liu@ftchinese.com）
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郝充仁：台灣的年金改革，可以從瑞典學到什麼教訓？
2017/05/10
要年金改革，是一件非常有趣的事情。當你發一份問卷，詢問年金改革的必要性，大多數人都會贊同。然而，當政府實際執行政策時，則會遭遇重重困難。這個現象，可以反映整體利益與個別利益的衝突。而此種衝突不僅存在於台灣，也存在於其他國家。他山之石，可以攻錯，如何從其他國家中的經驗，得到一些教訓，不再陷入其他人的困境中，便是本文要討論的重點。
▋為什麼年改總是陷於泥淖？
嚴格來說，這是台灣第二次執行大規模的年金改革。4年前，國民黨政府也曾信誓旦旦進行全面改革，然而在許多利益團體的阻撓之下，最終功敗垂成。此次在政黨輪替下，民進黨政府接手年金改革，同樣也面臨重重困難，在困境中求生存。
評估這兩次年金改革的過程中，都存在一個很特殊的現象：目標正確，但是執行的程序並不完全恰當。年金改革是具有高度民意支持的行動，然而，與個別利益團體談判的過程中，卻是困難不斷。也就是說，改革的過程以及所採取的策略有待商榷。因此，目前最重要的事情，是找出年金改革正確的路徑，以完成年金改革的目標。
為什麼會發生這樣的狀況呢？主要原因是，年金議題是一個高度複雜的政治議題。從一個方面來看，它牽涉到千萬人民，因此在實施前要做充份的溝通；然而從另一個方面來看，它又是一個複雜的討論，需要專業人員仔細的分析。擺盪在溝通與專業之間，什麼是年金改革正確的路徑，國外是否有前例可循？以下便仔細地分析此議題。
▋找出解決之道的瑞典經驗
台灣並不是第一個碰上年金改革難關的國家，早在20年前，歐洲就遇上台灣今日的困境。在歷經戰後30年的擴張之後，歐洲各國自1990年代開始遭遇到經濟衰退與人口老化的雙重壓力。因此，歐陸各國有迫切需求，要盡快進行年金改革。然而，如同前述分析，在溝通與專業之間擺盪，歷經多年的努力，仍然無法有顯著的成果。
以瑞典為例，瑞典自1990年代初期開始，歷經兩次政黨輪替，以及多次年金改革的嘗試，均未能成功地改革年金制度。其主要原因，是在傳統的民主政治與政黨競爭的氛圍下，執政黨很難取得足夠的支持，以進行全方位的改革。經過多次失敗的教訓，瑞典人理解到，單靠溝通無法處理類似年金改革的大規模革新。溝通必須要與專業相結合，才能有效處理。因此，瑞典政府與各主要政黨，嘗試由傳統的政治運作模式中，找出另一條新路，以解決年金困境。
於是，瑞典政府成立跨黨派的年金工作小組，並指派政府各部門官員擔任幕僚人員。年金工作小組的人員主要是由各政黨所指派的專家學者，在不違背各政黨的底線下，找出大家可以接受的協議。而最後達成的共識，各黨派不得反悔，也不能再提出修正案。先達成初步的改革理念，再根據此論述進行細部規劃，最後才訴諸實際的法律條文，成為政府施政的依據。
由瑞典的經驗，我們可以發現一個重要的現象：面對年金如此複雜的議題，單靠溝通協調難以達成改革的共識，因為大多數人無法透徹理解年金的內涵，而且存在大量資訊不對稱的狀況，以致有心人很容易在此過程中取巧，使年金改革破局。唯有靠專業人員多次反覆的討論，才能破解這個現象。而專業的討論，也必須要靠民主的程序以及政黨的背書，方能獲得大多數國人的支持。盼望台灣能從瑞典模式中，找出一條可行之路，為未來的改革，奠定堅實的基礎。
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加拿大政府1995年的財政危機及處理方式：退休金計算，2%乘(服務年數)乘(末5年平均月薪)：林先生服務27年，所以月退金是平均月薪的54%。
--廖振富訪談林莊生登在2013年的【台灣風物】(63.3,49-162)，摘要在林先生的【回憶台灣的長遠路程】(台北：玉山社，2014，59-72)
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